[기획특집]하천 농지 보상의 현주소-전북 정읍천 치수사업 문제

"1,700만원짜리 땅, 950만원 보상한다고?"
관계법 의거, “농지 보상 불가능 하다”
전국 하천 농지 보상 문제 ... 끝이 보이지 않는 ‘분쟁’

우리가 흔히 주변에서 볼 수 있는 하천 개발은 크게 ‘치수사업’과 ‘이수사업’으로 나눠 생각해 볼 수 있다. 한국하천협회 임충수 회장의 말을 빌리자면, 치수는 하천의 땅을 퍼내 토지를 휴식의 공간으로 이용할 수 있게 만들거나, 홍수에 대비해 수위 조절 능력을 키울 수 있는 곳으로 조성한다는 것이 이 사업의 골자다. 반면, 이수사업은 물을 이용해 토지를 개량한다는 의미를 내포하고 있는데, 아직 우리나라는 이수사업에 대한 개념 정리가 안돼 있는 실정이라고 전한다.
현재 대한민국내의 하천 중 이러한 치수 사업을 벌이고 있는 곳은 수 십 여곳에 달한다. 하천이 홍수에 대비해 잘 정비돼 있는 곳은 대부분 치수 사업을 거친 곳이라 생각하면 된다. 이러한 치수 사업으로 인해 수질이 좋아져 생태계가 복원되는 등의 효과를 우리는 종종 언론을 통해 듣게 되기도 한다.
그러나 이러한 토지를 개발하기 위해 국유지를 점유해 농사를 짓고 있는 지방 국가하천의 경우, 주변의 농민들에 대한 보상이 매번 문제가 되고 있다. 지난 2003년부터 개발되기 시작한 전북 정읍시의 정읍천의 문제점을 통해 대한민국 하천 주변 농지 보상이 어떻게 진척되고 있는 지 진단해 보고자 한다.<편집자 주>

인구 15만명의 전북 정읍시는 지난 2003년부터 정읍천을 둘러싼 하천 농지와 관련해 민원이 제기되고 있는 상태다. 정읍시와 김제, 부안군을 거쳐 흐르는 동진강 유역의 정읍천 5.2km 구간은 지난 2003년 5월부터 총 공사비 168억2,400만원을 들여 치수 사업을 실시하고 있는 곳이다.

정읍천은 정읍시 이평면을 비롯, 신태인읍, 정우면, 덕천면 등 총 4개 구간과 태인읍 등을 관통해 흐르는 동진강 유역으로 현재 많은 농민들이 주변에서 농사를 짓고 있다. 정읍시 전체 농민 4만여 명 중 약 1,205명(0.3%)이 정읍천 하천 부지 보상과 관련해 민원을 제기하고 있는 상태로 수치로 보면 매우 미미한 수준이다. 그러나 이 구역 농민들은 사활을 걸고 지난 2년간 투쟁을 해왔다.

이 지역은 거의 대부분이 국유지로 농민이 국가에 사용료(세금)를 납부하고 해마다 농사를 짓고 있는 상태. 지난 2003년부터 이 곳의 하천이 홍수조절을 이유로 개발되면서 정부가 국가로부터 ‘농지점용허가’를 받은 농민에 한해 농지를 보상했다.
그러나 문제는 여기에서 시작됐다. 토지를 농지로 이용하고 있는 농민 혹은, 주택 등 국가 소유의 토지를 소유한 주민에게 국가가 개발을 위해 보상을 하게 되는데, 이 금액이 적정하지 않다는 것이 줄곧 문제가 되고 있는 것이다.

이 지역의 경우, 보상금액은 영농실농비 기준으로 평방미터(㎡)당 2,190원으로 ‘개간비’가 이 금액에서 빠졌다.(1필지=약1,200평=4,000㎡) 이 금액은 1필지 당(4,000㎡) 약 946만8천원으로 계산할 수 있는데 농민들은 “이 지역의 실제 거래되고 있는 1필지 당 1,700~1,800만원보다 훨씬 적은 금액이 보상금으로 나왔다”고 주장했다.

이를 토대로 우선 정읍시 정읍천 주변 농민들이 주장하고 있는 현재 문제점을 살펴보자.

첫째, 이들은 점용허가상 면적이 아닌 실제경작면적으로 보상해 줄 것을 주장하고 있다. 하천농지 보상 대상은 현재 점용허가된 면적에 한해 국가가 보상했다고 하지만 공무원들이 책상에 앉아서 통계를 냈을 뿐, 실제 점용하고 있는 면적을 실사해 보상하지 않았다는 것이다.
예컨대, 수해로 인해 제방이 붕괴되거나 보수공사로 인해 하천점용허가가 누락된 후 다시 개간해 경작하는 농지가 있을 수 있는데, 이 부분이 보상에서 제외됐다는 것이다.

둘째, 개간비를 현실적으로 보상해달라는 것이다. 전국의 모든 하천은 건설교통부 산하 국토관리청에서 관할하고 있는데, 이 곳(익산국토관리청)에서 보상해 준 금액이 실제 거래 금액과 차이가 많이 난다는 얘기다. 보상금액이 실제 거래금액의 절반에 못미친다는 주장이다.
실제 개인간 점용권리양도양수시의 가격은 4천㎡당 1,700만원선에서 거래되고 있는데, 익산국토관리청이 보상해 준 금액은 946만8천원에 불과하다는 것.
그런데, 익산국토관리청에서도 할 말은 있다. 익산청은 이 농지들의 개간비 적용에 대해 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률, 시행령, 시행규칙’ 제27조 1항에 의거해 결정했다고 밝혔다. 또한 개간 전후의 사진 첨부를 요구하고 있으나 사실상 사진 첨부가 불가능한 실정이다. 왜냐하면, 이러한 농지들의 개간 시점이 1920년 일제시대때부터 1960년을 전후한 시기였기 때문이다. 최초 개간 시점에 대한 증거 자료를 첨부할 수 없다는 게 주민들의 주장이다.

셋째, 한시적으로나마 특례법을 적용해 임의로 개간한 농민에게라도 개간경작확인서를 발급해 농지를 보상해 달라는 것이다.
하천에서 흔히 발생하는 퇴적층(황무지)에 인근 농민이 임의로 토지를 개간해 농지로 이용했더라도 국가에서 보상해 줘야 하지 않겠느냐는 것이 이들의 생각이다. 그러나 현재 이들을 위한 제도적 장치가 없기 때문에 보상을 해줄 수 없다는 게 관할 자치구측 답변이다. 실제로도 이러한 사례가 없기 때문에 더더욱 어렵다는 입장이다.
그러나 이러한 문제를 미루어 볼 때, 전국의 많은 하천들이 개발될 때 일어날 수 있는 상황이어서 쉽게 넘겨 볼 사안은 아닌 듯 하다.
동진강수계치수사업하천보상대책위원회 박만희 위원장은 “사실 지난 91년 1차 개발이 이뤄졌을 때 1차 보상이 이뤄졌기 때문에 임의로 토지를 개간해 농사를 짓고 있는 사람들에게 보상이 어려울 수도 있다”면서 “그러나 이들이 약 10여년을 지속적으로 황폐화된 땅을 농지로 개간했음을 기억할 때 적절한 보상은 이뤄져야 한다고 본다”고 말했다.

관할 공무원, “보상해주고 싶지만...”

이에 대한 정읍시의 방침은 대체적으로 농민들의 손을 들어주고 싶으나, 현행법상 그렇지 못함에 안타까워하는 표정이다.
정읍시 건설과 최낙술 계장은 “같은 주민 입장으로 다방면으로 노력해 봤으나 주민들이 주장하고 있는 것에 대해 적절한 대응을 해주지 못해 안타까울 따름”이라며 “현재도 최선의 노력을 다하고 있으나 법 개정이 되지 않는 한 많은 어려움이 있는 것으로 안다”고 토로했다.

정읍천을 담당하고 있는 관할 공무원이 이들 농민을 위해 뛰어다닌 흔적은 역력했다. 최계장이 조사한 결과는 대략 이러하다.
국유지의 무단 점유에 따른 보상금을 청구한 경우 보상할 수 있는지에 대한 건설교통부의 답변은 ‘개간비 및 실농보상은 관계법령에 의해 허가 인가 등을 받고 개간하거나 경작하고 있는 경우에 한해 이를 보상하는 것으로 무단 점유에 따른 보상금을 추징한 경우라도 이에 대한 보상은 불가하다’는 것이다.
최계장은 이에 대해 “신태인읍 등 4개 읍면의 무허가 경작민의 비율은 약 9%에 불과하다”면서 “세금을 제대로 납부하지 않은 농민들에게도 어느 정도 책임은 있지 않느냐”고 조심스레 소감을 밝혔다.

실제 정읍천 부근 점용허가 현황을 살펴보면, 총 1,205건의 점용허가 중 무허가 경작이 103건으로 나타나 약 9%에 지나지 않음을 알 수 있다. 나머지 91%의 경작민들은 모두 국가에서 보상금을 지급했다는 얘기다.
보상금을 지급받지 못한 농민들의 속사정을 살펴보면 그럴 만 한 사유도 있으나, 그렇지 못한 경우도 많아 사안에 대해 깊은 판단이 요구되기도 한다. 예를 들어, 국유지로 농사를 짓고 있는 농민이 고의로 세금을 납부하지 않았거나, 동네 주민들의 도움 없이는 글을 읽지 못하는 농민이 안타깝게 ‘농지 보상 신고’를 하지 않은 경우도 해당된다고 볼 수 있다. 이들의 보상 또한 세밀하게 조사 분석해야 했었다는 것이 농민들 주장인 셈이다.

그러나 이에 대해 정읍시 측은 “수년 간 대다수 농민들이 세금 납부를 성실히 이행했음에도 그렇지 못한 농민이 있었다는 것은 대체로 납득하기 어려운 부분”이라고 말했다.
요약해 설명하자면, 이들 농민 중 약 9%는 무허가 경작민으로 1㎡당 2,190원도 못받은 사람들이고, 나머지 91%는 보상금이 적어 ‘개간비’를 적정수준으로 적용해 달라는 것이다.

이러한 내용에 대해 건교부의 답변 외에 대한주택공사 및 토지개발공사의 답변도 냉소적이다. ‘관계법령에 의거 하천부지 점용허가, 개간허가 등을 받지 아니한 하천 부지에 대해서는 실농보상비와 개간비를 보상할 수 없다’는 방침인 것. 대책위 고문변호사도 마찬가지로 “하천부지 점용허가를 소급해 처리하는 것은 관계법에 위배되는 것으로 개간비 또한 관계법에 의거 허가 등을 받지 않은 토지에 대해 사실확인서 발급은 불가능하다”고 판단했다. 다만, “실제 농사를 짓고 있는 농민에 한해서는 사실확인서 발급이 가능할 것으로 사료된다”고 말했다.

또한 전주지검 상담관도 “관계법에 의거해 적법하게 허가를 받은 사람이 보상받을 수 있는 것으로 판단되며 위법 행위를 한 사람이 위법 사항을 면제 받아 보상받을 수 있는 것을 상담하는 것은 상담 대상도 아니다”고 딱 잘라 말했다.

임의로 농지 개간한 농민 ‘보상 불가능 통보’

그렇다면, 과연 이러한 9%의 농민들은 농지 보상을 받을 길이 없는 것인가. 또한 91%의 농민들은 ‘개간비’를 적정 수준으로나마 받을 수는 없는 것인가.
결론부터 말하자면, 가능성은 있으나 현재 그 절차상에 있어 언제 끝이 날지 모르는 어두운 터널 속을 걷고 있는 듯 하다는 것이다.
우선 첫 번째 이들 농민 9%의 농지 보상 문제는 법 개정을 통해서만 가능하다. 정읍시나 익산국토관리청, 건설교통부가 나서서 해결할 사안이 아니다. 국회의원들의 동의를 통해 법 개정을 하지 않는 한, 현재 상황으로는 이들의 안타까움을 구제할 방법은 없다.

이에 대해 박위원장은 “현재 민주노동당 강기갑 의원에게 법 개정안에 대한 자료를 모두 제안해 놓은 상태”라며 “법 개정 과정이 길고 험난한 것은 알고 있으나 농민들을 위하는 마음으로 한번 더 고려해 줬으면 좋겠다”고 말했다.
정읍시 이평면의 이희환씨도 “하천 퇴적물을 임의로 농지로 개간해 농사를 지은 것은 생계를 위해 어쩔 수 없었던 일이었다”면서 “하지만 8년간 농사지으면서 어떠한 경고조치도 받은 적 없고 세금을 납부한다고 신고도 했으나 검토해보겠다고만 해서 임의적으로 해당 농지에 대해 인정받은 줄 알았다”고 설명했다.

이러한 농민들의 제안에 대해 민주노동당 강기갑 의원은 “사안 자체로 봤을 때는 농민입장에서 귀를 기울일 필요가 있는 사안이다”며 “건교부와 정읍 지역 열린우리당 김원기 의장에 이 문제를 제기해 볼 생각”이라고 밝혔다.

정읍시 건설과 최낙술 계장은 이에 대해 “개간비는 법규정에 의거해 적법하게 하천부지 점용허가를 받은 자에 대해 영농보상비와 개간허가를 받은 자에 대해 개간비를 지급하고 있다”면서 “무허가 경작자는 보상 대상이 아니다”고 답했다.
그는 또 “다만 이들이 경작하는 동안 담당 관할 행정 부서에서 경고 등의 조치를 수시로 하지 않은 것은 다소 유감스러운 일”이라고 말했다.

이와 더불어 이 문제와 관련있는 농민 91%의 ‘개간비 적정 수준 보상’과 관련한 문제는 현재로서는 거의 불명확한 사안임에 틀림없어 보인다.
이에 대해 정읍시 측은 “사실상 현재 이러한 개간지로 인정받은 경작민은 거의 없는 상태”라면서 “최초 경작민으로 인정받기 위해서는 사진 등 증거가 있어야 하는데 일제시대때 이러한 자료를 만들어놓을 수 있던 곳이 거의 없었기 때문에 자료 첨부가 거의 불가능한 것으로 안다”고 설명했다.

그는 이어 “하천 부지 점용허가를 받은 후 불법으로 타인의 하천 부지를 매수 또는 경작권을 넘겨받아 허가 받은 면적보다 많이 경작하면서 세금도 내지 않고 보상 시점에서 실제 경작면적에 대해 보상요구를 하는 것은 잘못됐다”고 말한 뒤 “당초 허가받을 당시 면적에 의거해 보상하는 것이 타당하다”고 덧붙였다.

이렇듯 하천부지(농지) 보상과 관련해 농민 혹은 주민이 국가로부터 개간비를 모두 인정받지 않은 것은 아니다. 충남 삽교천은 ‘개간비’를 받아낸 경우에 속한다. 삽교천 개수 공사시 관계 법규에 의거해 적법하게 허가받은 자에 대해 개간경작확인서를 발급, 보상금을 지급한 사례로 꼽히고 있다. 이들 토지들은 1970년대 개간해 허가받을 당시 농민들이 관련 서류를 만들어 놓아 보상이 가능했다고 한다.

그러나 대부분 정읍천과 마찬가지로 개간비를 받아내지 못하고 있다. 서울 난지도 개발의 경우, 주민들의 개간비 지급 요구에 대해 보상불가처리로 경작자들은 아직도 국민고충처리위원회에 민원을 제기해 심의 중에 있다.
또한 원주와 부산지방국토관리청은 이러한 보상 사실이 있는지에 대해 알지 못하거나 경작자에 대해 보상이 불가능하다는 의견을 내놨다.

정읍천 인근 농민들의 보상금 주장은 어떤 면에서 타당성이 있어 보인다. 정부의 답변도 관계 법령에 의거해 살펴보면 정당한 주장이 아닐 수 없다.
지난 2003년 5월부터 2006년 4월까지 계속될 ‘동진강 치수사업’은 현재 진행 중에 있으며, 농민들의 보상 주장도 계속되고 있다. 관련법 개정은 언제 이뤄질지 모르며, 개간비 지급은 거의 불가능해 보인다.

그러나 이러한 문제가 굳이 정읍천만의 문제가 아니라고 생각해 볼 때 관점은 달라질 수 있다. 전국에는 총 3,886개의 하천이 존재하며, 소규모 하천까지 합하면 3만여개에 이른다. 이러한 하천 가운데 매년 수 십 개씩 치수 사업을 벌이고 있는 사실을 인지할 때, 이러한 분쟁은 끊임없이 일어날 가능성이 많다.

많은 민원을 낳고 있는 치수 사업은 홍수 조절이라는 범국민적 차원의 개발 이유를 들지 않더라도 누구나 고개를 끄덕일 수 있는 것이다. 그러하기에 정부는 더욱 신중을 기해 생존의 터전인 이들 땅의 보상을 철저히 해야 한다. 3,000만원의 목돈을 들여 땅을 구입해 농지를 개간한 농민이 국가가 ‘하천 개발을 이유로 1,500만원 안팎의 금액만 손에 쥐어주며 1년후 농지를 비워달라’고 한다면 과연 어떠한 생각이 들까. 직장인이 한순간에 직장을 잃는 기분과 별반 다를 바 없다. 생각해 볼 문제다.

<‘하천법’ 제33조(하천의 점용허가 등)>
‘하천 구역안에서 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령이 정하는 바에 의해 관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 이 허가에는 하천의 오염으로 인한 공해 기타 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙여야 한다.
1. 유수(하천 바닥에 스며들어 흐르는 물을 포함한다)의 사용
2. 토지의 점용
3. 하천부속물의 점용
4. 공작물의 신축·개축·변경. 다만, 제 30조의 규정에 의한 허가를 받아 하천공사를 하는 경우를 제외한다.
5. 토지의 굴착·성토·절토 기타 토지의 형질변경
6. 토석·모래·자갈 기타 대통령령이 정하는 하천산출물의 채취
7. 스케이트장·유선장의 설치
8. 대통령령이 정하는 식물의 재식
9. 대통령령이 정하는 선박의 운항

<‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙’ 제27조(개간비)>
‘국유지 또는 공유지를 관계 법령에 의해 적법하게 개간한 자가 개간 당시부터 보상당시까지 계속해 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우, 개간에 소요된 비용은 이를 평가보상해야 한다.’

-<디지털농경21> 2005년 1월 게재-